对于很多城市政府尤其是城投公司来说，土地一级开发的整体投融资经常是他们面对的主要问题。对于单个项目的投融资，很多城市政府都接受了比较规范的做法，但对于一个城市或新城土地一级开发整体投融资，目前还缺少普遍被接受的框架。根据我们多年为地方政府提供城市开发投融资咨询的经验，提出了土地一级开发投融资的整体框架，包括以下四个方面的内容。

明确城市发展目标

土地一级开发的投融资计划必须在城市整体发展目标的引导下进行。城市发展的目标是城市政府的基本目标，但在现实情况下，各城市政府对城市发展的基本目标是很难有操作性的，因此我们在围绕城市发展目标梳理城市开发建设的总体建设安排、资金投向等一系列问题时，经常是无的放矢。为此，我们提出土地一级开发投融资的第一步是明确或梳理出城市发展的整体目标。城市发展的整体目标是制定土地一级开发投融资计划的前提。

在明确了城市发展的总体目标后，进一步理清土地一级开发的项目范围，土地一级开发和其他城市建设项目之间的关系。

研究土地一级开发建设项目时序

土地一级开发建设项目的时序是非常重要的，在上篇文章中已经进行了全面的阐述。建设时序关系到每年资金投入计划和资金缺口，直接引发融资需求。

对于很多一线城市来说，过去几年的实践表明，融资需求是很容易解决的，因为投资人对土地的需求是旺盛的。因此像北京这样的城市和地区，即使土地一级开发的条件再苛刻，也还是有很多一级开发的企业愿意参与的。而二三线城市则不同，土地一级开发的融资压力是很大的。因此，在实践中，二三线城市在土地一级开发中需要付出的融资成本就会高一些。正是由于这样一些原因，土地一级开发时序就显得益发重要了。

对于投资人来说，没有“哪里投资最好”的概念，只有“哪里投资更适合”的选择。作为投资人来说，一线城市土地一级开发的投资风险会小得多，资金回收也会快得多，因此投资人对时序的选择并不是特别的看重。而对于二三线城市就不同了，投资人看中的不仅仅是时序本身，更看中政府为投资人降低开发风险而付诸的实施，也就是投资人更关注政府在时序开发中的承诺和为之采取的行动。

完善和执行好融资合同

政府对合同的签订是非常重视的，这涉及到招商引资的成果，但合同签定以后的落实工作其实更重要。很多城市政府在合同签订之后暴露出一系列的问题：

一是信用观念淡薄，加大了合同执行的难度。有些城市的政府信用观念比较淡薄，在与社会投资人的合作过程中，双方的责权边界划分不清，政府凭借其强势地位在合作中出现不承诺、不兑现等严重违背市场化原则的行为，在很大程度上抑制了社会投资人对基础设施、公共及公用设施等城市建设项目的投资兴趣和信心；与此同时，金融机构也不愿给信用观念淡薄的城市政府提供贷款，从而导致城市建设招商引资流于形式，并未真正解决资金难题。

二是难以保障公众合理利益。在一些城市基础设施、公共及公用设施的建设融资问题上，部分城市政府只顾关注如何解决建设资金问题，却忽视了对公众利益的维护。社会资本其本性是追求赢利的，而城市的基础设施、公共及公用设施项目其核心功能是服务于公众，出发点的不同，使得城市政府在以市场化融资方式解决建设资金问题的过程中，往往难以做好经济效益与社会效益的平衡。

三是无法做好全局统筹，导致功能不全或资源浪费。当城市政府将多个建设项目委托不同投资人建设运营时，由于各项目责任主体不同，在全局性的统筹与合作方面也会有较大难度，容易形成盈利性差的项目没有人做、盈利性强的项目重复建设的局面，导致城市功能不全或资源浪费。

做好配套建设项目的融资

做好配套项目的融资建设，是土地一级开发取得良好业绩的前提，也是政府在土地一级开发融资中一项非常重要的内容。政府在与土地一级开发投资人签订合同过程中，不仅要划清土地一级开发中政府和投资人之间的边界，也应就配套项目建设制定相应的落实政策，为双方履行职责提供条件，不仅要强化政府在市场化运作中的信用，也要增强其他社会投资人的投资信心。

淮南市政府重视政府信誉，充分考虑公众利益，有选择地采用社会融资的方式进行新区的配套项目的开发建设。山南新区的隧道、高压走廊、安置房、高速公路引线采取代建方式由投资人中铁四局进行融资建设，首期开发区域边界道路也由其融资建设。对于不同类别的市政公用设施，主要的投融资模式为：自来水厂项目申请国外贷款；污水处理厂项目申请国债用于项目建设；电信、邮政、燃气等经营性市政公用设施由相关单位或社会投资人投资建设；环卫、公共厕所等非经营性基础设施由新区管委会负责投资建设，公共交通等不够社会化融资条件的设施也由管委会投资建设，从而确保新区功能齐全、服务有效；对于服务范围较小的小区内公共设施则由二级开发商代建。 (作者：李伟 秦冉)