扬州第一次申报“联合国人居奖”是在2005年，只是出师不利，人居奖旁落烟台。

　　扬州输在了哪里·古城保护、生态环境、居民生活……扬州又有哪一样输给了烟台·当烟台大肆宣传、庆祝的时候，扬州的申报小组对申报路上的每一个环节都进行了反思与总结，与“中国人居环境奖”的评奖不同，“联合国人居奖”强调点，以及前后的对比变化， “中国人居环境奖”就像铺沙子，一层一层铺，要求面面俱到，全面领先；而“联合国人居奖”，就像挖井，要求挖深，更还要体现出前后的对比。败给烟台，就是因为我们不知道“联合国人居奖”申报的窍门，失败使我们清楚地看到了我们和国际的差距。

　　2006年虽然中国只有两个城市提出申报：扬州和南宁，但我们清楚地知道，扬州又碰上了一个强劲甚至让人头疼的对手。虽然没有规定说“不允许一个国家两个城市同时获得该奖项”，但这可能性微乎其微。如果有一家获奖的话，扬州、南宁必将“你死我活”。

　　此前，我国共有6个城市获得该奖项，它们大多具备三个共同特点，第一，曾获得过“中国人居环境奖”；第二，经建设部推荐；第三，承办过联合国人居署的会议。

　　拿这个标准把我市与南宁做一下对比，南宁的优势就出来了。扬州没有承办过联合国人居署的会议。而去年11月9日到11日，南宁举办了“2005年城市可持续发展南宁国际会议”，联合国副秘书长兼联合国人居署执行主任安娜·蒂贝琼卡、中国驻肯尼亚大使郭崇立、韩国前总理李寿成、美国劳工部财务总长（副部级）莫天成以及建设部副部长刘志烽等国内外重要嘉宾都出席了那次会议。而且安娜，这位人居署的一把手对南宁印象非常好。

　　另外，南宁市政府还制作了一面象征着广西民族文化的大铜鼓赠送给了联合国人居署。事后《南宁晚报》的报道：“见证绿城南宁人居环境建设成绩，满载着绿城人民友谊的2005’城市可持续发展南宁国际会议纪念大铜鼓，穿越时空的阻隔，于（2006年）4月底正式‘落户’联合国人居署。”在南宁来看，这或许是一种宣传造势，可在扬州，申报“联合国人居奖”又多了一层阴影。同时南宁还派出政府代表团远赴人居署所在地——肯尼亚首都内罗毕进行了访问。

　　2006年5月，联合国人居署确定了2006年度人居日主题：“城市——希望之乡”，也是2006年申报“联合国人居奖”的主题。

　　扬州围绕该主题该选定什么作为题目· 2500年的文化底蕴，是扬州的特点，注重古城保护，城建不搞大拆大建，是扬州的一个显著的建设特色。仔细研究了往年获奖城市的申报题目和材料后，市委书记季建业亲自确定扬州的申报主题为：“古城扬州我的家，副标题为扬州在保护古城情况下改善人居环境的目标和行动”。

　　“联合国人居奖”评审没有实地考察程序，除了“中国人居环境奖”和国家建设部推荐两个硬件外，整个申报过程，重中之重而且也是最困难的工作是制作申报材料。为此建设局组成三个小组分别承担：文字材料主题报告撰写、光盘制作和画册制作工作。

　　6月19日至23日，联合国人居署在加拿大温哥华举行第三届世界城市论坛，建设局党委副书记随建设部组团参加了本次论坛。在为期五天的论坛期间，论坛组委会还在加拿大温哥华国际会展中心举办了世界城市人居展。扬州城市建设展区成为众多外国专家光顾的热点，11块介绍扬州城市建设成就的展牌吸引了众多与会人员和参观者的眼光。在会展现场，我们还反复播放了宣传扬州人居环境的专题片《魅力扬州》，荧屏前许多外宾对扬州秀美的风光和良好的人居环境大加赞赏，起到了很好地宣传扬州的作用。

　　主题报告初稿形成后，2006年6月25日至7月10日，市委常委、副市长桑光裕率领扬州市政府代表团，赴肯尼亚内罗毕联合国人居署访问。刚从温哥华回到内罗毕还没来得及倒时差的人居署官员们参加了我们的拜会，桑光裕副市长从扬州灿烂的文化历史、城市化进程中出现的问题、政府和居民联手提高住房条件和居住环境质量等诸多方面进行了一场生动的演讲，打动了在场的每位人居署官员们，原本1小时的拜会又延长了1小时。更值得一提的是安娜执行主任因病原打算只跟代表团成员见一面，但桑市长绘声绘色的讲解吸引了她，她一直坚持到拜会结束，令代表团成员申报的信心大增。

　　肯尼亚回来以后，申报小组全力投入到主题报告的修改，在准备材料期间，分管市长因为其他工作较为繁忙，每晚算是结束工作较早的，也要到凌晨12点多，而其他申报小组人员通常结束工作在凌晨两三点，通宵的事也非常普遍。那段时间申报小组的人员吃得最多的是盒饭，分管市长也和大家一起吃了近一个月的盒饭。平时吃着讨论着文字稿，讨论起来，盒饭就先放一边，前后修改20多稿，最终达到翻译后不超过10页纸的要求。主题报告的翻译也是一项非常重要的工作，中文要表达的意思，翻译成英文，都要考虑外国人的阅读的习惯，每一个单词都要反复推敲，不仅请了省外办的高级翻译，还请外交部高翻室最终把关。

　　申报材料体现了以下内容：

　　1、背景

　　扬州地处江苏省中部，位于长江与京杭大运河交汇处，已有近2500年的建城史，是国务院首批公布的24座历史文化名城之一。城区现有500多处历史建筑群，各类文物保护单位148个，其中全国文物保护单位10个；扬州漆器、雕版印刷、剪纸、清曲、评话、玉雕及扬剧被列入中国首批非物质文化遗产，这些在中华文明史上占有重要地位。2005年底，全市土地面积960平方公里、人口128万，其中城区面积71.4平方公里、人口79.06万。

　　上世纪八十年代以来，随着扬州经济发展与城市化进程的不断加快，城市规模加速扩大，城市人口急剧增长，古城区居民住房更加拥挤，大部分居住在狭小破旧的房屋中，少数甚至住在文物保护建筑内；城市周边地区出现了大量棚户区和“城中村”。这些居民不仅住房拥挤、破旧，而且他们住区的路灯、排水、卫生等设施也不配套。2000年底的调查显示，98％的居民强烈要求改善居住条件。

　　2、项目描述

　　目标和措施：2001年，扬州市政府在联合国人居署“人居议程”和“新千年宣言”的指导下，提出了在保护古城的情况下，人人享有适当住房，共享城市发展成果的目标，实施了城市弱势群体居住条件改善工程，采取了下列措施：

　　建立机构。2001年，扬州市政府成立了由市长任组长，政府相关部门参加，社区、市民代表参与的市民住房条件改善工作领导小组，负责目标制定，组织指导项目实施。

　　制定政策。2001年以来,扬州市政府广泛听取专家和市民意见，先后制定了古城区危旧房修缮和经济适用房、廉价房、廉租房建设等15项政策。如2002年制定的《扬州市区廉价商品房建设与管理办法》，指导解决人均住房面积8平方米以下、家庭人均月收入37.5美元以下贫困家庭的住房问题。

　　实施项目。2001年以来，扬州市政府通过划拨或优惠出让土地、减免规费、投入现金等方式，与开发企业合作，先后投资7.7亿美元，建设了经济适用房小区、廉价房小区、廉租房小区、“城中村”农民集中安置小区和外来务工人员住宅小区。

　　配套设施。2001年以来，扬州市政府投资20多亿美元，用于城市道路改造、河道整治、绿化、污水和垃圾处理、饮用水供给等工程建设，提升了城市整体环境和服务功能，确保各类弱势群体住房的水、电、气供应。如2002年扩建了第四自来水厂，新增日供水能力10万吨，使所有城市居民都饮用上了清洁卫生的自来水。

　　取得的成果。五年来，扬州通过政府主导、多方参与，修缮古城区房屋，新建经济适用房、廉价房、廉租房等房屋，解决了6类城市弱势群体居住困难，即居住在古城区危旧房的居民，城市边缘棚户区的居民，其他贫困、特别困难的居民，以及居住在“城中村”的农民、外来务工人员中的低收入人群，使他们都享有了适当住房，为他们创业、就业打下了良好的基础，扬州已成为广大市民共同的美好家园。

　　2·1 对居住在古城区危旧房屋中的居民。2001年起，市政府分三种情况解决其住房问题：（1）居住在符合古城保护规划的危旧房中的居民。如古城区东圈门历史街区的大部分房屋有近100年的历史，是扬州古城风貌的集中体现区，尽管这部分居民的房屋破旧，但必须加以保护。2001年，扬州市政府开始对这类住房实施修缮工程，按照“保护外部风貌，改造内部设施”的要求，向居民宣讲政策，修缮资金由政府补贴30％、个人出资70%。五年来通过政府和居民联手共出资0.23亿美元用于住房维修，使古城区3050户家庭的住房条件得到改善。（2）居住在文物保护建筑内的538户居民。政府动员这部分居民搬出，并尊重他们的意愿，或给予房屋安置，或给予货币补偿让他们自行购房。居民搬出后，政府出资对吴氏古宅、个园南区等文物保护建筑进行维修，恢复原貌，并向市民开放。（3）居住在不符合古城保护规划的乱搭乱建房屋中的居民。政府从保护古城风貌出发，明确拆除这类房屋，已给予被拆迁户货币补偿，让他们购买经济适用房。

　　2·2 对居住在城市边缘棚户区的居民。市政府制定了《扬州市经济适用房建设和管理办法》，对棚户区实施整体拆迁改造。贯穿扬州城区古运河两岸曾经居住着2500多户居民，是扬州城最大的棚户区之一，雨季经常受淹，1998年的一场大暴雨，这里的房屋几乎全淹没在水中。2001年以前，由于政府资金有限，遇到雨季，只能用临时转移的办法来解决。2001年，扬州市政府通过安排财政资金、争取国债资金、居民所在单位援助等方法，筹集了0.8亿美元，实施古运河棚户区拆迁改造工程，按拆除房屋同等的面积，安置这类居民到经济适用房小区。拆除棚户后的古运河两岸现已建设成公共绿带，成为广大市民休闲娱乐的空间。

　　2·3 对人均住房面积8平方米以下、家庭人均月收入37.5美元以下（相当于城市人均收入水平的1/5）的贫困居民。2002年市政府制定了《扬州市区廉价房建设与管理办法》，政府通过无偿划拨土地、配套基础设施，建设了黄金苑住宅小区，政府对符合条件的贫困家庭购房，给予每平方米62.5美元的补贴，让他们以每平方米不足100美元（相当于普通商品房价格的1/4）的价格购买住房，解决了贫困家庭的住房。

　　2·4　对依靠城市最低生活保障维持生活、根本无能力购买住房的特别困难居民。2003年市政府制定了《扬州市最低收入家庭廉租住房保障管理办法》，由政府全资建设了建筑面积1. 8万平方米的住房，对符合条件租住的居民每套每月收取非常低的租金；对自主租房的特别困难家庭，政府建立租金补贴制度，给予定额租金补贴，满足了特困家庭的基本住房需求。

　　2·5　对居住在“城中村”中的农民。2003年市政府制定了《扬州市“城中村”改造建设的实施意见》，对“城中村”实施整体改造。市政府通过划拨土地、减免有关规费、控制房屋销售价格，建设了集中安置小区，按照拆除房屋的同等面积对他们进行安置；对这部分农民，市政府还提供了基本生活保障和医疗保险，指定劳动部门对他们进行就业培训援助，帮助他们就业。

　　2·6　对外来务工人员中的低收入人群。市政府出资建设了专门的住房供他们租住。为解决他们医疗和子女教育等问题，配套建设社区医院、同心学校等设施，让他们平等地享受到城市的文明。

　　3、主要合作伙伴

　　在改善市民居住条件行动中，扬州市政府注重公众参与、寻求与国内外机构合作，以获得资金、技术支持。

　　3·1 全民参与。广大市民作为改善居住条件行动的直接受益者，无论是古城危旧房屋修缮、棚户区拆迁，还是“城中村”改造过程，他们都积极参与，支持政府推进项目实施。如在古运河棚户区改造过程中，先后三次将改造方案通过媒体向社会公布，征求市民意见；在安置过程中，社区积极帮助被拆迁居民寻找临时住房，并组织志愿者协助他们搬迁；居民所在工作单位主动承担社会责任，对被拆迁户给予资金补贴，支持他们购买经济适用房，形成政府、居民和居民所在单位共同推进这一项目实施的合力。

　　3·2 国际合作。在古城区双东历史街区的房屋修缮工作中，为科学编制这一街区的房屋修缮专项规划，扬州市政府和联合国人居署、德国技术合作公司（GTZ）、城市联盟开展了技术合作。在城市自来水厂扩建和污水处理厂建设中，先后得到澳大利亚和德国政府的贷款计1500万美元。在扬州“生态城市规划与管理”方面，扬州市政府获得了德国政府的资金和技术支持。

　　3·3 国家部委和金融机构支持。古运河棚户区的改造和城市住区水环境的治理等工程，国家发改委先后给予0.6亿美元的国债资金支持。国家开发银行对古城房屋修缮、城市基础设施建设与改造，先后提供了1.5亿美元的贷款。在城市居住区生态环境建设和古城居住环境改善方面，中国建设部、文化部，国家环保总局、文物局也多次给予技术指导。

　　3·4 专家咨询。市政府聘请国际知名的规划大师刘太格先生（原新加坡重建局、规划局的首席行政长官）和中国著名的古城保护专家阮仪三教授等为顾问，他们对扬州居住环境改善行动提供了决策咨询。2004年5月5日－7日，刘太格先生来扬实地考察了扬州城区，认为“扬州有很好的自然条件，城市面貌很精致，也有特色”，提出“扬州应高度重视古城和生态保护，同步推进古城保护和市民居住条件改善这一互动进程。”

　　4、影响

　　2006年3月20日中国社会科学院发布的《城市竞争力蓝皮书：中国城市竞争力报告No.4》表明，在全国661个城市中，扬州市社会环境竞争力高居第九位，商务环境竞争力排第二十位，城市综合竞争力首次进入50强城市、居第四十三位。

　　项目实施后，保存完好的古城风貌和优良的人居环境吸引越来越多的人来扬州旅游、居住。近几年，扬州接待境内外游客人次和城市旅游总收入每年保持20％左右的增幅；来扬定居的外地人口逐年增加，2001－2005年年均销售商品房1.4万套，其中有近1/4为外地人所购买。

　　2005年11月，国家环境和卫生检查组的调查显示，广大市民对政府工作的满意度、对环境改善的认同度高达98.44%。

　　5、可持续性

　　扬州市政府在居住条件改善方面所形成的政策、计划、机制、理念，不仅推动这一行动取得阶段性成果，而且为这项工作的持续开展提供了保障。

　　5·1　政策保障：2001以来，扬州市政府制定的古城危旧房修缮、棚户区拆迁、“城中村”改造以及解决贫困家庭住房困难等方面政策，将持续规范、指导今后改善各类弱势群体住房条件的行动。2006年6月，根据扬州经济社会发展和居民生活水平同步提高的实际，市政府及时调整了2002年制定的《扬州市区廉价房建设与管理办法》，将解决的对象扩大到人均住房面积12平方米以下、家庭人均月收入75美元以下的困难人群，不断改善相对贫困居民的居住条件。

　　5·2 计划保障：2001年扬州市政府制定的古城区危旧房屋改造工作计划，确定每年改造4万平方米目标任务。这一计划已列入扬州市人大通过的《扬州市国民经济和社会发展“十一五”（2006年－2010年）规划》，到2008年底将全面完成古城区危旧房改造任务。

　　5·3　机制保障：按照政府主导、市场运作的要求，市政府控股的扬州市名城建设有限责任公司，将作为今后古城保护与居民住房条件改善工程的实施主体，在执行政府规划的基础上，负责项目的融资、对外合作，并组织项目建设。2005年11月，该公司与上海证大集团签订了联合改造古城教场片区的协议，引入社会资金和技术，对这一片区的破旧房屋进行系统修缮。

　　5·4　价值观保障：2001年以来，扬州市民居住条件和居住环境改善行动，给市民带来了实惠，全体市民认识、了解到了这一行动的实际意义和价值，增强了居住在扬州的自豪感，增强了参与改善住房条件和保护古城行动的责任意识，越来越多的市民更加自觉、主动地参与、支持这一行动。

　　6、可推广性

　　扬州市改善市民居住条件的行动在国内外产生了广泛影响，并被国家有关部门和江苏省政府作为典型，加以推广。

　　6·1 扬州市政府关注弱势群体住房问题，特别是解决贫困家庭住房困难的做法2004年5月得到了国家主席胡锦涛的高度赞扬，国家建设部将这一做法在全国推广。

　　6·2 扬州市政府重视居住区水环境整治工作的做法得到了国家建设部的关注，2005年5月，建设部在扬州召开首届城市水环境治理和水景观建设国际研讨会，推广了扬州的做法和经验；2006年6月，扬州市政府作为中国城市改善居民居住环境的典型，被建设部推荐参加了联合国人居署在加拿大温哥华举办的“第三届世界城市论坛”。

　　6·3 近几年来，扬州市政府改善城市居民居住环境的行动得到了江苏省政府的充分肯定。2005年11月，江苏省政府在扬州召开全省城乡建设大会，会议认为：扬州的城市建设特别是在改善居民居住环境方面形成了自己的特色与工作机制，有力地保护了扬州特有的历史文化，是古代文化与现代文明结合的典范。江苏省南京市、常州市等十一个城市先后来扬学习，并在当地城市建设中加以借鉴。

　　6·4 扬州市政府着力解决古城区居民和城市新移民中弱势群体住房困难的做法到了江苏省建设厅的好评，2005年8月在江苏省住房保障工作会议上向全省推广。

　　7、创新性

　　扬州市在改善居民居住条件的实践中，根据城市的自身特点，在理念、政策、机制等方面进行了有益的探索。

　　7·1　理念创新：一方面，妥善处理古城保护和居民居住条件改善的矛盾，摒弃大面积成片改造的做法，对集中体现古城风貌的区域实施最严格的保护；另一方面，系统解决各类弱势群体的住房困难，不仅努力改善古城老居民中弱势群体的住房条件，而且对城市新移民中的弱势群体也予以高度关注，使他们平等地享受城市经济社会发展的成果，让城市成为全体市民的“希望之乡”。

　　7·2 政策创新：根据各类居民的实际情况，扬州市政府有针对性地制定相应政策，给予不同程度的补贴，让他们都能买得起房，都能住得上房，实现“人人享有适当住房”。为解决贫困家庭的住房困难，2002年在全国首创了建设廉价房的做法；对古城区具有保护价值危旧房的修缮，在全国历史文化名城中，率先制定了政府与市民共同承担修缮资金的办法。

　　7·3　运作公开透明：坚持公开、公平、公正的原则，让居民参与居住条件改善行动全过程。在古城区住房修缮过程中，市政府多次召开座谈会，征求居民对修缮政策制定的意见，并与每户家庭共商维修或搬迁方案及其补贴、补偿标准。市政府还将申请购买住房的低收入家庭、申请廉租房的贫困家庭的名单，通过在所在社区公布等适当方式征求公众意见，接受社会监督，防止不符合条件的家庭列入名单。

　　7·4 拓展筹资渠道：一是加大政府财政投入。2001年至2005年，扬州市政府不断加快城市经济发展，努力增加财政收入总量，稳步提高地方政府在住房条件改善和古城保护方面的投资能力。五年来，财政收入年均增长25％，其中用于市民住房条件改善和古城保护的财政投入年均增长30％，计投入3.57亿美元。二是积极争取国债资金及金融机构贷款。五年来，先后获得国债资金及金融机构贷款2.1亿美元。三是充分吸纳社会资金。政府通过出资组建经济适用房建设公司和古城保护、住房改善项目公司，构建了融资平台，以有限的财政投入调动各类社会资本参与城市居住环境改善的行动，五年来，吸纳社会资本计2.26亿美元。

　　8、被认可程度

　　中国新华通讯社、中央电视台、《人民日报》、《中国建设报》等国家新闻媒体以及韩国、新加坡等境外媒体均对扬州人居环境进行了多次报道。2002年以来，扬州先后获得“国家卫生城市”、“国家环保模范城市”、“国家园林城市”和“中国人居环境奖”城市称号，被国家确定为全国生态示范区域。